Распоряжение земельными участками органами местного самоуправления

Муниципальные образования как субъекты права распоряжения земельными участками

Распоряжение земельными участками органами местного самоуправления

Разместил: Егоров Константин Михайлович Юридическая пресса 14.10.

2008

Актуальность темы настоящей статьи обусловлена происходящими изменениями земельного законодательства в области регулирования отношений по распоряжению земельными участками, находящимися как в собственности муниципальных образований, так и находящимися в неразграниченной государственной собственности. В Федеральном законе от 6 октября 2003 г.

N 131-ФЗ “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” (далее – Закон) муниципальное образование определяется как городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения .——————————–

СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.

В соответствии с указанным Законом местное самоуправление должно осуществляться на всей территории Российской Федерации. При определении территорий вновь образованных муниципальных образований следует иметь в виду, что в соответствии с п. 1 ч. 1 ст. 11 Закона вся территория субъектов Федерации должна быть разграничена между сельскими и городскими поселениями, городскими округами.

Только в субъектах Федерации, имеющих низкую плотность населения, допускается наличие территорий, не включенных в состав территорий поселений. Среди прочих объектов имущества, которые могут находиться в муниципальной собственности, Законом указываются и земельные участки. Муниципальная собственность в ст.

50 Закона логически разделяется на собственность поселений, муниципальных районов и городских округов.

Федеральный закон от 25 октября 2001 г. N 137-ФЗ “О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации” к собственности поселений, городских округов, муниципальных районов относит:

  • земельные участки, занятые зданиями, строениями, сооружениями, находящимися в собственности соответствующих муниципальных образований;
  • земельные участки, предоставленные органам местного самоуправления соответствующих муниципальных образований, а также казенным предприятиям, муниципальным унитарным предприятиям или некоммерческим организациям, созданным указанными органами местного самоуправления;
  • иные предусмотренные федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации земельные участки.

Таким образом, к земельной собственности поселения относятся земельные участки, в границах соответствующих поселений, за исключением земельных участков, находящихся в частной собственности, собственности РФ и субъектов РФ.

Относительно муниципальных районов в Законе отражена тенденция по закреплению в их собственности лишь тех земельных участков, которые не находятся в границах поселений. Примером могут служить земельные участки, на которых располагаются обособленные водные объекты в пределах межселенной территории, относящейся к соответствующему муниципальному району.

Несмотря на стремление законодателя максимально разграничить земельную собственность между поселениями и муниципальными районами и исключить столкновение интересов в этой сфере, представляется неизбежным возникновение конфликтов, предопределяемых сложностью заложенной в Законе двухуровневой структуры муниципальных образований.

Особое внимание при разрешении указанных проблем, по-видимому, следует уделить вопросу о порядке установления и изменения границ муниципальных образований.

В этой связи несколько подробнее хотелось бы определить правовой статус территорий муниципальных образований. В ст. 11 Закона установлено, что:

  • территория субъекта РФ, за исключением территорий с низкой плотностью населения, разграничивается между поселениями;
  • территории всех поселений, за исключением территорий городских округов, а также возникающие на территориях с низкой плотностью населения межселенные территории входят в состав муниципальных районов;
  • территорию поселения составляют исторически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения соответствующего поселения, рекреационные земли, земли для развития поселения;
  • в состав территории поселения входят земли независимо от форм собственности и целевого назначения;
  • в границах городского поселения могут находиться один город или один поселок с прилегающей территорией, а также сельские населенные пункты, не являющиеся муниципальными образованиями;
  • размеры территории поселения устанавливаются с учетом численности его населения;
  • границы поселения не могут пересекаться границами населенного пункта;
  • территория поселения не может находиться внутри территории другого поселения;
  • территория городского округа не входит в состав территории муниципального района;
  • границы муниципального района не могут пересекаться границами поселения.

Также данной нормой установлено понятие межселенной территории, к которой отнесены территории внутри муниципальных районов, не занятые поселениями, на территориях с низкой плотностью населения.

К таким территориям с низкой плотностью населения относятся территории субъектов РФ, отдельных муниципальных районов в субъектах РФ, плотность населения сельских поселений в которых более чем в три раза ниже средней плотности населения сельских поселений в РФ.

Перечень субъектов РФ, отдельных муниципальных районов в субъектах РФ, территории которых относятся к территориям с низкой плотностью населения, утверждается Правительством РФ, в том числе по представлению органов государственной власти субъектов РФ, и может изменяться не чаще одного раза в пять лет.

Таким образом, мы видим, что к собственности муниципальных районов законом отнесены лишь земли, находящиеся на межселенных территориях.

Муниципальные районы не могут и не должны распространять свои полномочия на земельные участки, отнесенные к собственности поселений, находящихся на их территории.

Выше речь шла о реализации полномочий по распоряжению земельными участками их непосредственным собственником, так как прежде всего Конституцией Российской Федерации и действующим Гражданским кодексом РФ возможностью свободного осуществления правомочий владения, пользования и распоряжения землей наделены собственники соответствующих земельных участков. Однако большая часть публичных земель (земель, не находящихся в собственности граждан и юридических лиц, – частной собственности) на настоящее время по-прежнему находится в неразграниченной государственной собственности.

Как известно, общее правило, предусмотренное Федеральным законом от 25 октября 2001 г.

N 137-ФЗ “О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации” (далее – Вводный закон), заключается в том, что право распоряжения земельными участками из состава земель, находящихся в государственной собственности и не прошедших процедуру разграничения, предоставлено органам местного самоуправления. Причем до недавнего времени в Законе отсутствовала определенность, муниципальные образования какого уровня должны и могут осуществлять указанные полномочия.

В этой связи такие полномочия осуществлялись как муниципальными районами и округами, так и поселениями, на территории которых находились соответствующие земли. Текущее регулирование правоотношений муниципальных образований по распоряжению земельными участками, находящимися в неразграниченной государственной собственности, основывается на положениях Федерального закона от 17 апреля 2006 г.

N 53-ФЗ “О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации, Федеральный закон “О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации”, Федеральный закон “О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним” и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации”, изложившего в новой редакции п. 10 ст.

3 Вводного закона.

Согласно указанной норме распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется органами местного самоуправления муниципальных районов либо городских округов. Также указанные изменения отразились и на бюджетном законодательстве. Так, пп. 5 п. 1 ст. 136 Федерального закона от 19 декабря 2006 г.

N 238-ФЗ “О федеральном бюджете на 2007 год” с 1 января по 31 декабря 2007 г. приостановлено действие ст.

62 Бюджетного кодекса РФ в части поступления в бюджеты поселений доходов от продажи и передачи в аренду земельных участков, находящихся в государственной собственности до разграничения государственной собственности на земли, расположенные в границах поселений и предназначенные для целей жилищного строительства.

Таким образом, городские и сельские поселения оказались лишены законом права распоряжаться неразграниченными государственными землями и соответственно получать доходы от подобной деятельности. Из вышеуказанного правила Законом предусмотрены лишь два исключения:

1.

Распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, в поселениях, являющихся административными центрами (столицами) субъектов Российской Федерации, осуществляется органами местного самоуправления указанных поселений, если законами соответствующих субъектов Российской Федерации не установлено, что распоряжение такими земельными участками осуществляется исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

2.

Распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, в субъектах Российской Федерации – городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге осуществляется органами исполнительной власти указанных субъектов Российской Федерации, если их законами не установлено, что данные полномочия осуществляются органами местного самоуправления внутригородских муниципальных образований городов федерального значения.

Таким образом, законодателем создана более или менее простая структура органов, уполномоченных распоряжаться неразграниченными государственными землями.

Итак, действующее федеральное законодательство довольно четко определило, какие именно земельные участки могут находиться в собственности муниципальных районов и поселений, а также установило полномочия органов местного самоуправления муниципальных районов по распоряжению земельными участками, находящимися в неразграниченной государственной собственности. Однако, несмотря на новеллы федерального законодательства, многие российские регионы пытаются сохранить контроль за распоряжением земельной собственностью.

Так, например, согласно новой редакции Закона Московской области от 7 июня 1996 г. N 23/96-ОЗ (ред. от 16 февраля 2007 г.

) “О регулировании земельных отношений в Московской области” согласованию с Министерством имущественных отношений Московской области подлежат проекты решений органов местного самоуправления по распоряжению земельными участками, проекты договоров (соглашений об изменении, о расторжении договоров), заключаемых органами местного самоуправления в отношении земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена в случае, если размер земельного участка, расположенного в городском округе, превышает 1 гектар, в городском поселении – 1 гектар, в сельском поселении – 3 гектара. Указанного согласования требует, например, решение органов местного самоуправления о предоставлении земельных участков в собственность (приватизация), аренду или постоянное (бессрочное) пользование.

Представляет интерес аргументация введения в Московской области описанного института согласования – он провозглашен формой государственного контроля за исполнением муниципалитетами государственного полномочия распоряжения землями, находящимися в неразграниченной государственной собственности.

Помимо применения процедуры согласования проектов решений органов местного самоуправления, проектов договоров, заключаемых органами местного самоуправления по вопросам распоряжения земельными участками, ст.

19 вышеуказанного областного Закона устанавливаются и иные способы контроля за действиями органов местного самоуправления в области распоряжения земельными участками, находящимися в неразграниченной государственной собственности.

Представляется, однако, что законодательство Московской области в этой части не соответствует Федеральному закону, вступившему в силу 1 июля 2006 г., который исчерпывающим образом регулирует эти отношения и не предусматривает для субъектов Федерации возможность введения каких-либо дополнительных ограничений полномочий муниципальных образований.

Процедуры согласования безосновательно задерживают реализацию проектов, реализуемых органами местного самоуправления, и вносят в них элементы неопределенности, что не отвечает целям, к которым стремится федеральный законодатель.

Верховный Суд Российской Федерации по одному из дел указал, что вопросы распоряжения земельными участками, находящимися в пределах соответствующих муниципальных образований, до разграничения государственной собственности на них в силу прямого указания федерального закона отнесены к ведению органов местного самоуправления и составляют, таким образом, вопросы местного значения .——————————–

Определение Верховного Суда Российской Федерации от 18 октября 2006 г. по делу N 33-Г06-17.

Итак, подводя итог вышеизложенному, можно утверждать следующее.

Распоряжение земельными участками, находящимися в государственной собственности, не разграниченной на собственность Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и собственность муниципальных образований, в том числе предоставление таких земельных участков в частную собственность или аренду, в настоящее время согласно федеральному законодательству осуществляется органами местного самоуправления муниципальных районов и городских округов, в зависимости от нахождения соответствующего земельного участка на территории того или иного муниципального района или городского округа, за исключением случаев, прямо установленных федеральным законодательством .——————————–

Пункт 10 ст. 3 Федерального закона от 25 октября 2001 г. N 137-ФЗ “О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации”.

Таким образом, законодатель делает попытку свести к минимуму ситуации, порождающие конфликт интересов между субъектами Российской Федерации, муниципальными районами и поселениями в области установления и реализации прав по распоряжению земельными участками, находящимися на территории муниципальных образований. Однако для надлежащей реализации вышеуказанных норм и во избежание споров в правоприменительной практике необходимо приведение в соответствие законодательства субъектов Российской Федерации федеральному законодательству.

Поляков Д.С.

Источник: https://www.kmcon.ru/articles/jurist13/jurist13_2323.html

Полномочия органов местного самоуправления в области земельных отношений

Распоряжение земельными участками органами местного самоуправления
Энциклопедия МИП » Земельное право » Земельные споры » Полномочия органов местного самоуправления в области земельных отношений

Основные полномочия органов местного самоуправления в земельных отношениях выписаны в уставах муниципальных образований.

В Российской Федерации признается и повсеместно гарантируется местное самоуправление (ст. 12 Конституции РФ). Население каждого муниципального образования признается территориальной общиной. Последняя вправе разрешать вопросы местного значения и распоряжаться муниципальной собственностью:

  • самостоятельно;
  • через выборные и назначаемые органы.

Несмотря на политическую значимость и статус субъекта конституционного права, территориальная община – это неоформленная и во многом абстрактная общность частных лиц. В отношении территориальной общины обычно говорят о правах: инициировать рассмотрение общественно важного вопроса, избрать или отозвать местного депутата.

О юридической ответственности и обязанностях общины речь не идет. Касательно органов местного самоуправления (ОМС) сложилась противоположная ситуация. Наравне с госструктурами они признаются органами публичного управления. ОМС наделены собственной компетенцией.

Полномочия органов местного самоуправления обычно определяют как совокупность прав и обязательств. Это правильно лишь отчасти. Права имеет только частное лицо (например, гражданин).

К примеру, гражданин по своему усмотрению может воспользоваться или не воспользоваться правом участия в местном референдуме по поводу объекта, который будет размещен на пустующем участке.

Житель села при желании может приватизировать участок земли, находящийся в его пользовании.

Полномочия органов местного самоуправления – это неразделимый «спай» прав и обязательств. Осуществление собственных и делегированных (полученных от госструктур) полномочий является одновременно правом и обязанностью ОМС.

Перечень полномочий органов местного самоуправления в области земельных отношений

Рассмотрим понятие земельных отношений. Их сущность определяется сложной системой взаимодействия уполномоченных субъектов по поводу владения и распоряжения ею как имуществом и товаром, ограниченным природным ресурсом, средством производства.

Основные полномочия органов местного самоуправления в земельных отношениях выписаны в уставах муниципальных образований. К их числу относятся:

  • возможность разрешения земельных вопросов местного значения;
  • распоряжение земельными участками, являющимися собственностью общины (передача в аренду, постоянное пользование или частную собственности посредством приватизации).

Доходы городских муниципалитетов разнообразны. Однако в сельской местности общины зачастую лишены могущей приносить прибыль недвижимости и значимых налоговых доходов. Земельные ресурсы здесь выступают материальной основой самоуправления, ключевым источником доходов бюджетов.

Села – территориальная база размещения субъектов хозяйствования многих отраслей экономики, где традиционно функционируют сельскохозяйственные предприятия, использующие землю в качестве средства производства.

Полномочия ОМС по регулированию и участию в земельных правоотношениях можно условно разделить на виды. Первая типология:

  • касающиеся управления участками, пребывающим в муниципальной собственности;
  • касающиеся управления другими землями.

Вторая типология:

  • собственные полномочия ОМС, которыми их наделила Конституция, Земельный кодекс РФ, №131-ФЗ «Об общих принципах ОМС в РФ»;
  • делегированные полномочия: в Российской Федерации практикуется наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.

Перечень собственных полномочий ОМС:

  • управление участками, находящимися в муниципальной собственности;
  • установления размеров арендной платы за использование таких участков;
  • организация торгов по продаже права их аренды;
  • изъятие участков из частной собственности для прокладки дорог, строительства муниципальных объектов и иных нужд на основании Гражданского кодекса РФ;
  • земельное налогообложение, установление ставок земельного налога (гл. 31 Налогового кодекса РФ он отнесен к числу местных);
  • установление местных правил землепользования и застройки согласно Градостроительному кодексу РФ;
  • принятие, реализация программ повышения плодородия и охраны земель;
  • резервирование земель.

Закон ранжирует полномочия ОМС в сфере управления земельными ресурсами в зависимости от статуса муниципальных образований. Поселение и городской округ наделены всей полнотой полномочий; правомочности муниципального района гораздо уже.

Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями

Делегированными признаются полномочия ОМС, не отнесенные к из собственным полномочиям 131-ФЗ «Об общих принципах ОМС в Российской Федерации».

Важно понимать, что наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями – право, а не обязанность госструктур. Порядок осуществления такой деятельности регламентирован ст.

19 ФЗ № 131. В частности, предусмотрено следующее:

Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями может быть предусмотрено исключительно нормативными актами уровня федеральных и региональных законов. В Российской Федерации не прижилась практика заключения публичных договоров по этому поводу.

Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями не может противоречить букве и духу действующего законодательства.

Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями касается преимущественно ОМС муниципальных районов и городских округов. Предполагается возможность делегирования полномочий бессрочно или на заранее определенный период.

Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями должно сопровождаться их обеспечением достаточным объемом финансирования и других необходимых материальных ресурсов в виде субвенций из государственной казны или регионального бюджета, а также надлежащим государственным контролем за ходом и результатом реализации делегированых полномочий.

Законодательный акт, предусматривающий наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, должен среди прочего содержать:

  • перечень полномочий;
  • вид муниципальных образований, которые ими наделяются;
  • состав и процедуру отчетности ОМС;
  • перечень передаваемых активов;
  • методику расчета предоставляемых субвенций;
  • порядок осуществления контроля;
  • возможность прекращения осуществления ОМС делегированных полномочий.

На текущее время государственная и муниципальная собственность на землю не разграничены. Госрегистрация права муниципальной собственности на большинство земель отсутствует. Всеми участками, находящимися на территории муниципалитета, распоряжаются ОМС.

Муниципальная собственность в значительной мере носит разрешительный характер, существует вне рамок гражданского законодательства и имеет административно-правовую природу.

Управление землями, которые не принадлежат к числу муниципальных, не может считаться собственными полномочиями ОМС и является фактически реализацией делегированных полномочий.

Осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий

Для реализации делегированных полномочий ОМС вправе издавать обязательные для исполнения на соответствующей территории нормативно-правовые акты и осуществлять контроль за исполнением их предписаний (ст. 20 № 131-ФЗ). ОМС вправе отказываться от реализации делегированных полномочий в случае, если акт федерального или регионального законодательства о таком делегировании был признан недействительным.

ОМС ответственны за осуществление делегированных им полномочий в пределах полученного от госструктуры финансирования и материальных ресурсов. Нормативный акт о делегировании полномочий может предусматривать:

  • порядок согласования участия ОМС в осуществлении публичных полномочий;
  • особенности такого участия;
  • пределы правовой регламентации указанных полномочий госструктурами.

ОМС участвуют в осуществлении государственных полномочий, которые не были им делегированы по решению муниципалитета. Они вправе, но не обязаны расходовать на эти цели собственные средства в случае, если это специального предусмотрено бюджетным законодательством РФ.

Хотя муниципальный земельный контроль номинально отнесен к собственным полномочиям ОМС, многие специалисты сходятся на том, что он реализуется в качестве отдельных государственных полномочий. Согласно ст. 72 Земельного кодекса РФ муниципальный контроль этого вида осуществляется согласно законодательству Российской Федерации.

Специальных нормативных актов, на федеральном уровне закрепляющих основы осуществления муниципального земельного контроля, не существует. Не сформулированы цели муниципального земельного контроля. Налицо пример делегированного законотворчества, адресованного ОМС, которые обязательны для исполнения ими. В данном случае речь идет уже не о праве на законотворчество, а об обязанности.

Вопрос о том, является ли муниципальный земельный контроль самостоятельный видом деятельности ОМС или частным случаем осуществления ими отдельных государственных полномочий, остается открытым. Однако очевидно, что он осуществляемый в тесном взаимодействии с уполномоченными госструктурами, имеет целью усиление открытости земельного контроля.

Муниципальные органы, наделенные полномочиями в сфере земельных отношений

В структуру ОМС, устанавливаемую уставом муниципального образования, входят такие органы и должностные лица:

  • представительный орган;
  • глава муниципального образования;
  • местная администрация;
  • контрольный орган;
  • иные органы.

Общепринятое понятие ОМС предполагает три основных варианта их организации:

  • представительный орган и глава муниципального образования избираются общиной, при этом последний возглавляет представительный орган. Глава администрации – лицо, назначаемой по контракту.
  • представительный орган и глава муниципального образования избираются общиной. При этом последний возглавляет местную администрацию.
  • общиной избирается только представительный орган. Он, в свою очередь, избирает главу муниципального образования из своего состава. Последний возглавляет представительный орган. Главой администрации назначается стороннее лицо по контракту.

В муниципальном районе возможна ситуация, когда представительный орган формируется из глав и делегатов представительных органов поселений. В селах глава муниципального образования может возглавлять и администрацию, и представительный орган. В селах с численностью населения до 100 человек функции представительного органа осуществляются сходом общины.

Исходя из сказанного выше, диапазон колебания содержания правомочий указанных органов в вопросах регулирования земельных отношений весьма значителен. Еще более значительные расхождения содержатся в положениях о регулировании земельных отношений и постановлениях по конкретным вопросам землепользования, принимаемых органами местного самоуправления.

В структуре местной администрации либо в числе «иных органов» обычно создается управления сельского хозяйства и/или управление земельных ресурсов. Однако в разрешении большинства земельных вопросов полномочия этой структуры сведены к минимуму. Она собирает и анализирует сведения о результатах производственной деятельности хозяйствующих субъектов, дает рекомендации.

Полномочия представительного органа местного самоуправления

Представительский орган разрешает наиболее значимые земельные вопросы, находящиеся в ведении ОМС. Этот орган единственный, которые при любой схеме организации ОМС избирается непосредственно населением. Он колегиален, а потому уровень субъективизма в его решениях минимален. К числу полномочий представительского органа относятся:

  • утверждение зонирования территорий муниципальных образований;
  • утверждение генпланов застройки населенных пунктов, земельно-хозяйственного устройства городов;
  • утверждение проектов организации и застройки садоводческих, огороднических и дачных объединений граждан;
  • утверждение процедуры предоставления участков (должна соответствовать требованиям федерального и регионального законодательства);
  • утверждение правил пользования земельными ресурсами;
  • установление ограничений по использованию земли;
  • установление перечня неотчуждаемых или ограниченно отчуждаемых земель в рамках, установленных федеральным или региональным законодательством, порядка изъятие участков у собственников;
  • установление порядка совершения сделок по приобретению земель в муниципальную собственность или отчуждению этих земель;
  • установление различных размеров земельных участков, передаваемых для ведения личного подсобного хозяйства, индивидуального жилищного строительства;
  • установление порядок муниципального контроля за использованием и охраной земель;
  • установление правил взимания земельного налога, предоставления льгот.

Российская Федерация переживает период системных реформ. С одной стороны, в ходе общих экономических преобразований реализуется земельная реформа. С другой – происходит становление местного самоуправления. Это пока не привело к созданию надлежащих организационно-экономических и социальных основ современных земельных отношений.

Наблюдается:

  • повсеместная деградация земельных ресурсов муниципальных образований,
  • снижение продуктивности хозяйствования на земле,
  • необоснованное выведение больших площадей земель сельскохозяйственного назначения из хозяйственного оборота.

Источник: https://advokat-malov.ru/zemelnoe-pravo/polnomochiya-organov-mestnogo-samoupravleniya-v-oblasti-zemelnyh-otnoshenij.html

Поделиться:
Нет комментариев

    Добавить комментарий

    Ваш e-mail не будет опубликован. Все поля обязательны для заполнения.